lunedì, 20 Settembre 2021

Il fumus boni juris ed i fumi di Taranto: mentre a Roma si discute…

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Commento a Consiglio di Stato – sez. IV – sentenza del 23 giugno 2021 – n. 4802

Il deposito della sentenza del Consiglio di Stato sulla vicenda dell’ex Ilva (23 giugno 2021 nr. 4802) che ha suscitato – come era prevedibile – vibrate proteste ed irritati commenti giornalistici.

Per evitare commenti emotivi, è utile però analizzare la sentenza nelle singole parti e nel “decisum” finale.

Intanto per perimetrare l’oggetto del contendere, è bene precisare che anche il Consiglio di Stato (CdS) si è pronunciato sulla legittimità – ritenuta sussistente dal giudice territoriale di primo esame – di un provvedimento del sindaco di Taranto intervenuto sulla situazione ambientale e sanitaria; determinata (presuntamene) dalle emissioni sprigionantesi dalla acciaieria tarantina.

Per la migliore comprensione del verdetto del CdS, è essenziale quindi rimarcare la natura del provvedimento sindacale, adottato ai sensi degli artt. 50 e 54 del Testo unico degli enti locali (TUEL).

La peculiare rilevanza della natura eccezionale e derogatoria della ordinanza contingibile ed urgente di cui si è discusso è, infatti, lo “zoccolo duro” su cui è costruita l’intera motivazione della sentenza, funzionale all’annullamento del provvedimento.

Con un periodare che va solo lodato, il CdS afferma che le prerogative della pubblica Amministrazione sono “tipiche” e “nominate”; e già solo per questo – si può aggiungere – sono una seria garanzia per il cittadino che non potrà giammai subire una azione dei Pubblici Poteri che non sia stata previsto e disciplinata da una legge.

Come tutte le eccezioni, anche le ordinanze contingibili ed urgenti rafforzano tale principio basilare, proprio in quanto previste per circostanze eccezionali, le sole che che intanto abilitano un intervento extra ordinem. In assenza di questo principio, l’intero sistema finirebbe per “collassare”.

Per il CdS va quindi riaffermato, in tesi (“in astratto”) il carattere residuale della ordinanza contingibile ed urgente. Male utilizzata nella vicenda, in quanto si sarebbe dovuto intervenire con quanto già normato di cui all’art. 217 R.D. n. 1265/1934.

Afferma testualmente il Consiglio di Stato: «In definitiva, dunque il potere di ordinanza contingibile ed urgente risulta esercitato in violazione degli articoli 50 e 54 del dlgs. n. 267/2000, i quali presuppongono, come detto, la comprovata inidoneità o inefficacia degli altri rimedi predisposti dall’ordinamento».

«Alla luce delle motivazioni sinora articolate l’ordinanza emanata risulta illegittima e il provvedimento che ne è espressione va conseguentemente annullato».

Nel giudizio di legittimità dinanzi al giudice amministrativo (G.A.), la violazione di legge è il principale motivo di doglianza e quello che comporta la caducazione dell’atto impugnato, ove riscontrato.

È così delineato – si ribadisce – l’ambito centrale della decisione; su questo bisogna necessariamente soffermarsi, per esercitare una critica o condividere l’atto.

Ciò detto sulla base di una breve analisi del testo: la conclusione del CdS non convince, in diritto, in quanto l’intervento sindacale di cui si discute non appare “doppiato” da quello espresso dall’art. 217 R.R. n. 1265/1934 che prevede, appunto, il contrasto alle immissioni di “vapori, gas o altre esalazioni…”.

Vi è in primo luogo, un problema strutturale, percepito dalla stessa sentenza in commento, ma non appropriatamente sviluppato.

Le due norme non coprono aree analoghe per la convincente ragione che «…manca un riferimento espresso ai due connotati essenziali del potere di ordinanza»: la contingibilità e l’urgenza.

Evidenziata la differenza formale, veniamo ad alcune brevi osservazioni di natura fattuale.

Il sindaco del Comune di Taranto – l’autorità pubblica più vicina ed in contatto con il territorio – percepisce una situazione incancrenita ove, nonostante la “panoplia di rimedi predisposta dal legislatore” (testualmente in sentenza: n. XII.4.2), la situazione versa in un irreversibile degrado sanitario ed ambientale che notoriamente (torneremo sull’ avverbio) affligge l’area tarantina occupata dall’ex ILVA.

Se si combina la diretta radicazione del sindaco con il principio di precauzione europea (su cui molto si sofferma il CdS) ne viene fuori una avvertita urgenza provvedimentale che ben prende le forme dell’ordinanza contingibile ed urgente: strumento da adottare proprio, quando tutte le altre strumentazioni istituzionali sembrano aver fallito o essere inidonee.

È certamente vero che una sentenza – ancorché pronunciata in nome del popolo Italiano- non debba essere sempre in sintonia con l’opinione pubblica: è però parimenti vero che il problema dell’ex ILVA si caratterizza per un tale tasso di negatività per contenuti e risultati, da essere percepito in tutte le sedi come una crisi irrisolvibile con gli strumenti ordinari.

Emblematico il richiamo alla sentenza della CEDU (ricorsi nn. 54414/13 e 54264/15, causa Cordella e altri contro Italia) che dall’algida Europa non ha mancato di stigmatizzare l’Italia per il suo comportamento nella vicenda.

Ha affermato la Corte EDU (ripresa dal CdS): «la gestione da parte delle autorità nazionali delle questioni ambientali riguardanti l’attività di produzione della società Ilva di Taranto è tuttora in una fase di stallo»; dall’altro, di essere «allo stato attuale, priva di informazioni sull’attuazione del risanamento del territorio interessato, in particolare per quanto riguarda i ritardi nell’esecuzione dei relativi lavori»; ancora, «…  le autorità nazionali hanno omesso di adottare tutte le misure necessarie per assicurare la protezione effettiva del diritto degli interessati al rispetto della loro vita privata».

Per queste solide argomentazioni l’esercizio del potere extra ordinem risulta convincente.

Un altro aspetto che la sentenza ha sottolineato: l’eccesso di potere da cui il provvedimento sindacale sarebbe affetto.

Come è noto, il registro indagativo del G.A. ha nella violazione di legge lo strumento primario, cui si affianca l’esame dell’atto impugnato sotto l’aspetto “funzionale”: con il vaglio dell’eccesso di potere, il giudice tende, in altri termini, a disvelare gli aspetti dell’attività amministrativa solo formalmente in linea con la prescrizione legale, ma, nella sostanza, di essa, violativi.

Nel caso di specie, si assume in sentenza che il provvedimento del sindaco di Taranto non è supportato da idonea motivazione e da una congrua istruttoria («il provvedimento risulta emesso senza che vi sia stata un’univoca individuazione delle cause del potenziale pericolo …»).

Due brevi notazioni (che, in effetti, si riducono ad una): la motivazione è elemento essenziale del provvedimento amministrativo e serva a far comprendere l’iter che l’amministrazione ha adottato per giustificare la sua scelta.

Quale motivazione occorreva nel caso di specie, posto che – come afferma il CdS – è “fatto notorio” che Taranto è una realtà incubatrice di danni all’ambiente ed alla salute? E a proposito della “carente” istruttoria, quale livello di specializzazione tecnica può richiedersi ad un amministratore locale cui – nell’emergenza nazionale della vicenda – non resta che affidarsi a quanto, a livello di percezione epidermica, la sua comunità gli trasmette?

In conclusione, la sentenza è completa sul piano argomentativo e (forse) inattaccabile su quello giuridico-formale. Tuttavia, la distanza fra la forma e il comune sentire (registrato anche in Europa, come ha affermato la Corte EDU richiamata), forse ci dice che la riforma della giustizia deve passare anche per queste forche caudine… fumogene.

Articolo a cura di Diotima Pagano

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