mercoledì, 04 Agosto 2021

La chiarezza delle regole: un valore centrale del PNRR

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Commento all’art. 5 del Decreto-Legge 31 maggio 2021, n. 77

L’art. 5 dal titolo “Unità per la razionalizzazione e il miglioramento della regolazione e Ufficio per la semplificazione” si pone un ambizioso obiettivo, toccando un tema cruciale (attenzionato anche dalla UE) quello della immediata, sicura intelligibilità della produzione normativa.

Innanzitutto, è almeno singolare che il Governo si preoccupi della nascita, ma anche della estinzione di tale neo istituita “struttura di missione”, prevedendo che la stessa, incardinata presso il Dipartimento per gli affari giuridici e legislativi e dal propositivo nome di “Unità per la razionalizzazione e il miglioramento della regolazione”, abbia (come si accennava) una precisa data di nascita con il D.L. 77/2021, ma anche una durata  temporizzata: «superiore a quella del Governo che la istituisce», con una protrazione «fino al completamento del PNRR e comunque non oltre il 31 dicembre 2026».

È evidente, dunque, la sua strumentalità al PNRR, rivelando –per legge – quello che sin dal primo momento è apparsa quale una condizione indefettibile per la concreta ed appagante realizzazione del piano europeo. Ottenuti i fondi, occorre ben spenderli: per farlo, si necessita di strutture solide, procedimenti semplificati, regole chiare ed immediatamente applicabili.

Proprio la acquisita esigenza della chiarezza delle regole si evidenza nella previsione che tale struttura operi in raccordo con il gruppo di lavoro sull’analisi d’impatto della regolamentazione (AIR) del Nucleo, istituito presso la Presidenza del Consiglio dei ministri, ai sensi dell’articolo 1 della legge 17 maggio 1999, n. 144.

Si sottolinea il richiamo all’art. 1 della L. n. 144/1999 che, con una certa enfasi, può definirsi il “manifesto” della Amministrazione di qualità.

Prevede infatti la norma (per la parte di interesse): «Art. 1. (Costituzione di unità tecniche di supporto alla programmazione, alla valutazione e al monitoraggio degli investimenti pubblici)».

«1. Al fine di migliorare e dare maggiore qualità ed efficienza al processo di programmazione delle politiche di sviluppo, le amministrazioni centrali e regionali, …. le regioni e le province autonome ….istituiscono e rendono operativi, entro il 31 ottobre 1999, propri nuclei di valutazione e verifica degli investimenti pubblici che, in raccordo fra loro e con il Nucleo di valutazione e verifica degli investimenti pubblici del Ministero del tesoro, del bilancio e della programmazione economica, garantiscono il supporto tecnico nelle fasi di programmazione, valutazione, attuazione e verifica di piani, programmi e politiche di intervento promossi e attuati da ogni singola amministrazione»

In sintesi: il Buon andamento (ex art. 97 Cost.) si declina attualmente come Amministrazione di qualità e la qualità non può essere dissociata dal risultato.

La Pubblica Amministrazione che non persegue (ormai più) solo in via formale l’interesse pubblico (“le carte sono a posto”, non importa costo o durata biblica di un intervento pubblico), deve ora monitorare costantemente spese e benefici, cronoprogramma ed effettiva finalità da raggiungere: tanto implica un continuo, assillante monitoraggio.

Ancora più significativo è che – nel contesto delineato – la neo costituita struttura operi in raccordo con il gruppo di lavoro sull’analisi d’impatto della regolamentazione (AIR) del Nucleo istituito (appunto) ex art. 144/1999 cit.

Perché è decisivo il richiamo all’AIR e, ancor prima, che cosa si intende per AIR?

Alla prima domanda si è in parte già risposto, ritornare sull’argomento è però opportuno per centralizzare l’istanza che l’articolo in esame del D.L. n. 77/21 si preoccupa di disciplinare: occorrono procedure affidabili e ciò scaturisce solo da una norma che si sforzi di essere cristallina.

È evidente allora la sana aspettativa che tale disciplina potrebbe recare con sé: il PNRR ha tempi rapidi e la buona regola ne è quindi condizione insopprimibile. La speranza è che da questo estrema esigenza di chiarezza, possa generarsi un moto di chiarificazione della normativa che, a sua volta, si generalizzi nello spazio e nel tempo involgendo l’intera macchina burocratica.

Sul secondo quesito, si prendono in prestito i concetti basici espressi dallo stesso Dipartimento per gli Affari Giuridici e Legislativi:

«L’analisi dell’impatto della regolamentazione (AIR) è un percorso logico che le amministrazioni devono seguire nel corso dell’istruttoria normativa al fine di valutare l’impatto atteso delle opzioni di intervento considerate. Essa costituisce un supporto tecnico alle decisioni dell’organo politico di vertice dell’amministrazione e consiste in una analisi ex ante degli effetti di ipotesi di intervento normativo ricadenti sulle attività dei cittadini e delle imprese e sull’organizzazione e sul funzionamento delle pubbliche amministrazioni». I risultati dell’analisi di impatto sono contenuti in una «Relazione AIR” che, nei casi previsti dalla normativa, accompagna gli schemi di atti normativi del Governo».

«La disciplina dell’AIR è dettata dall’articolo 14, Legge 28 novembre 2005, n. 246 “Semplificazione e riassetto normativo per l’anno 2005” e dal DPCM 15 settembre 2017, n. 169 “Regolamento recante disciplina sull’analisi dell’impatto della regolamentazione, la verifica dell’impatto della regolamentazione e la consultazione”. Ulteriori disposizioni in materia di AIR sono state introdotte dallo Statuto delle imprese (Legge 11 novembre 2011, n. 180) e dal decreto “Semplifica Italia” (decreto-legge 5 febbraio 2012 convertito con modificazioni dalla L. 4 aprile 2012, n. 35). La disciplina dell’AIR si applica agli atti normativi del Governo, compresi gli atti adottati dai singoli Ministri, ai provvedimenti interministeriali, e ai disegni di legge di iniziativa governativa, fatti salvi i casi di esclusione e di esenzione»

Potrebbe – come del resto è stato ventilato – sussistere il rischio di sovrapposizioni.

Ma, almeno a prima lettura, è la predetta funzionalizzazione al PNRR che orienta per la specificità degli interventi.

Fra i compiti, infatti, dell’Unità ex art. 5 cit., v’è quello di individuare «…  gli ostacoli all’attuazione corretta e tempestiva delle riforme e degli investimenti previsti nel PNRR derivanti dalle disposizioni normative e dalle rispettive misure attuative» e proporre “rimedi” (c. 4 lett. a).

Sono poi le previsioni di cui alle lettere successive – b), c) e d) – che (con sovrapposizioni o meno) – potrebbero cogliere nel segno e “deforestare” positivamente la normativa.

Le citate lettere, infatti, dando per certa l’esistenza del problema, prevedono che, a cura della struttura, si effettui l’elaborazione di proposte per superare «le disfunzioni derivanti dalla normativa vigente e dalle relative misure attuative», «al fine garantire maggiore coerenza ed efficacia della normazione».

Generalissimo ma che va al cuore del problema è il compito di «curare l’elaborazione di un programma di azioni prioritarie ai fini della razionalizzazione e revisione normativa», in sintonia anche con esperienze internazionali, individuando così «le migliori pratiche di razionalizzazione e sperimentazione normativa», anche con l’ausilio di proposte formulate da soggetti pubblici e privati.

Non afferente, nello specifico, alla attività normativa, ma mega-programma semplificatorio, è quello previsto dal comma 5: “in accordo” con l’Ufficio per la semplificazione del Dipartimento della Funzione Pubblica, si perseguono ambiziosi progetti tesi, ex pluris, alla «promozione e coordinamento degli interventi di semplificazione e reingegnerizzazione delle procedure e della predisposizione del catalogo dei procedimenti semplificati e standardizzati previsti nel PNRR».

Se questo è un compito connesso al PNRR, di respiro generale è la «misurazione e riduzione dei tempi e degli oneri a carico di cittadini e imprese», così come la «promozione di interventi normativi, organizzativi e tecnologici di semplificazione anche attraverso una Agenda per la semplificazione condivisa con le regioni, le Province autonome di Trento e Bolzano e gli enti locali».

In termini conclusivi.
I pericoli sono noti: la creazione di strutture pletoriche e poco incisive.

La sfida del PNRR richiede altro.

Occorre allora augurarsi che l’obiettivo “particolare” della realizzazione del piano, possa rimodellare l’intero edificio istituzionale, a partire dalla “fonti”: quindi dalla normazione.

Per un Governo che è salito su un treno in corsa, potrebbe rivelarsi una mossa saggia e vincente quella di aver affiancato strutture vecchie a nuove, creando una osmosi salubre per l’intero Ordinamento giuridico.

Articolo a cura di Diotima Pagano


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