Commento a Consiglio di Stato – sez.V – sentenza del 20 settembre 2021 – n. 6402
All’interno di una complessa vicenda contenziosa che ha riguardato la Milano Serravalle – Milano Tangenziale spa emergono rilevanti profili, su cui riflettere, in tema di riparto della giurisdizione, fra giudice amministrativo e giudice civile, con riferimento ai servizi che si svolgono sulla rete autostradale.
La questione controversa è relativa alla assegnazione da parte di un concessionario autostradale della gestione a terzi del servizio di distribuzione di prodotti carbolubrificanti (“Servizi Oil”) e servizi di ristoro (“Servizi Non Oil”): distinzione che, come si vedrà in prosieguo, potrebbe rivestire una notevole rilevanza in tema di suddivisione delle controversie fra G.A. e G.O. .
I litiganti hanno, già dinanzi al giudice di prime cure, prospettato diversi profili afferenti al riparto della giurisdizione che il TAR Lombardia-Milano ha attribuito al giudice amministrativo (G.A.).
Innanzi al Consiglio di Stato (CdS), la questione è stata riproposta e il superiore giudice amministrativo ha confermato la spettanza della lite al plesso TAR-CdS.
È interessante, in argomento, seguire l’iter svolto.
Per il Consiglio di Stato, le prestazioni “OIL” o “NON OIL” sono strettamente connesse al servizio offerto sulle tratte autostradali e dunque da trattare, sul piano giurisdizionale, in modo paritario.
È pur vero che non sono rese a favore dello stesso concessionario, ma a vantaggio dell’utenza: è tuttavia da questa che si ricavano gli utili sicché a tali prestazioni contermini non può che attribuirsi (a dire del CdS) se non rilievo centrale ed indirizzante nella valutazione complessiva del rapporto concessorio.
Sul punto, il CdS riporta uno paragrafo afferente agli obblighi del concessionario autostradale, rispetto all’ANAS (quale concedente) in cui (testualmente) si prevede: il «miglioramento del servizio, attraverso la promozione di attività strumentali o ausiliarie al servizio autostradale, fornite esclusivamente o prevalentemente da terzi agli utenti delle tratte autostradali assentite in concessione».
Da tanto discende, come afferma il CdS, che non possono aversi dubbi che i servizi “Oil” e “Non Oil” resi nelle aree di servizio delle tratte autostradali rientrino tra le attività strumentali e ausiliarie al servizio autostradale che ne consentono la migliore fruizione.
L’attribuzione al G.A. è logicamente inferita e si appoggia anche alle determinazioni assunte da una risalente sentenza del Sezioni Unite della Cassazione (del 2008) ove si è sancito che «quella che si svolge sulle aree di servizio, con riferimento all’attività di rifornimento delle auto, di ristoro degli utenti e di predisposizione di servizi igienici, è nel suo complesso attività strumentale e pertinente alla concessione della rete autostradale, destinata ad una specifica categoria di utenti. Trattasi di attività strettamente connessa e funzionalizzata all’utilizzazione della strada, … e quindi di attività qualificabile, ai fini che qui rilevano, come di servizio pubblico, non diversamente dall’autostrada cui accede» ovvero anche «momento del pubblico servizio reso, in quanto necessario e funzionale rispetto alle esigenze pubblicistiche connesse alla gestione della rete autostradale, soggetto agli obblighi di continuità, tipici di un pubblico servizio».
Con il richiamo ai pubblici servizi ed alla attività concessoria la scelta della giurisdizione del G.A. appare obbligata e specificamente in linea con il dato normativo secondo cui (art. 133, comma 1, lett. C) spettano al G.A. in sede di giurisdizione esclusiva le controversie «in materia di pubblici servizi relative a concessioni di pubblici servizi, escluse quelle concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi, ovvero quelle relative adottati dalla pubblica amministrazione o dal gestore di un pubblico servizio in un procedimento amministrativo, ovvero ancora relative all’affidamento di un pubblico servizio, ed alla vigilanza e controllo nei confronti del gestore…”.
Per tutte le considerazioni qui sintetizzate, il CdS conclude che «l’affidamento da parte del concessionario autostradale a terzi della gestione dei servizi di ristoro e rifornimento nelle aree di servizio (ovvero, con altra terminologia ma che non muta la sostanza, dei servizi “Oil” e “Non Oil”), costituisce “affidamento di un pubblico servizio” in quanto consustanziale al potere (e ai relativi oneri) di gestione del bene pubblico e dei connessi servizi a favore dell’utenza derivanti al concessionario autostradale dal provvedimento concessorio e dalla conseguente convenzione di concessione».
Resta tuttavia da osservare – come spiega, del resto, lo stesso Consiglio di Stato, segnalando il discorde arresto giurisprudenziale, ma non confutandolo sufficientemente – che le Sezioni Unite della Cassazione, con una sorta di “inversione ad U”, hanno poi affermato (nel 2019) che in caso di servizio “Non Oil” (a differenza che per i servizi “Oil”) non si debba parlare di servizio “pubblico”, ma quale attività “svolta, in via meramente eventuale, su richiesta ed autonoma remunerazione da parte del cliente” ossia «vicenda in tutto privatistica e di natura prettamente commerciale, indubbiamente accessoria rispetto all’attività di erogazione del servizio autostradale, ma altrettanto certamente estranea allo specifico oggetto pubblicistico della concessione che di esso costituiva mero presupposto».
Testualmente la sentenza del 1° luglio 2019 n. 18674 delle Sezioni Unite ha rilevato: «Né, come si è detto, la previsione di appositi servizi igienici offerti agli avventori dell’attività di ristorazione (o di quella commerciale connessa) può dirsi esclusiva per gli utenti autostradali, atteso che simili attività – non sempre necessarie per coloro che percorrono solo tratti limitati della rete – sono offerte alla clientela anche dai gestori dei cd. servizi oil, questi sì necessariamente collegati con la funzione pubblica dell’efficienza e della sicurezza della circolazione sui tratti autostradali. Di qui anche l’irrilevanza dell’utilizzazione degli uni o degli altri servizi solo da parte del pubblico che s’immette, alla guida dei propri veicoli, nell’ambito della rete autostradale e non anche dei terzi esterni che non vi possono accedere se non pagando il cd. biglietto di accesso».
In conclusione, il distinguo fra servizi “OIL” e “NON OIL”, se si interpreta bene il dictum delle Sezioni Unite, ha decidente spessore distintivo per il riparto della giurisdizione, afferendo ad attività del tutto disomogenee.
Resta una impressione di fondo: il transito su di una autostrada, il rifornimento di carburante e, per contro, (verrebbe da dire) la degustazione di una tazzina di caffè, pone problemi di scelta fra plessi giurisdizionali che, in tempo di riforma della giustizia, non sarebbe vano sperare che siano semplificabili, per far “correre”, su una larga e sicura autostrada, l’Italia.
Articolo a cura di Diotima Pagano
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